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國會之改造─整肅密室協商議事怠惰

 國會之改造─整肅密室協商議事怠惰 

中華日報社論


 「三一八學運」雖已落幕,但綠委勢必採取技術性杯葛,《兩岸服務貿易協議》仍將無法在內政委員會進入實質審查,這與其說是朝野對立所造成,不如說是黨團協商制度使然。國會失能、議事失控無以復加,改造之道唯在徹底改革黨團協商制度。
 「三一八學運」退場因素非僅一端,但立法院長王金平宣示,「在兩岸協議監督條例未立法前,不會召集服貿協議相關的黨團協商」,無疑具有關鍵性的影響。就目前立法院議事模式來說,只要王金平不召集黨團協商,有爭議性的法案就無法過關,服貿協議自然不例外。此即服貿協議生效「前途多舛」的癥結所在。
 民國八十八年制訂《立法院職權行使法》時,就把黨團協商機制寫入條文,其目的在解決朝野紛爭,促進議事和諧,提升議事效率。實施以來,立法院每會期通過的議案確實大有增加,但原希望達成的黨團協商目的卻多半落空,朝野對立未能緩解,衝突有增無減,立法院議事更經常陷入空轉狀態。
 任何民主國家遇有法案爭執不下,最後都會訴諸表決,依照「少數服從多數」原則決定。這種最基本的民主原則,在台灣卻完全失效,碰到重大爭議法案,民進黨動輒採取焦土戰術抗爭,讓會議無法進行,本應斷然處置亂局的王金平,卻堅持不肯動用警察權,國民黨要想法案過關,只好由王金平召集進黨團協商。
 然而,目前黨團組成門檻只需要三席,且《立法院組織法》規定,黨團未達五個時得合組四人以上之「政團」,準用黨團相關規定。黨團協商必須各黨團或政團達成共識,才能做成協商結論,遇有異議就不能達成共識,即使只有一個無黨籍委員反對,就足以迫使過半席次的多數黨讓步。這種對少數的過度保障,完全違背民主法則,更使主持黨團協商的院長權力無限擴大。
 《立法院職權行使法》第七十一條之一規定,「議案交由黨團協商逾一個月無法達成共識者,由院會定期處理」。但在實務上,無法達成共識的議案是否交由院會處理,完全取決於院長,王金平任內都是一而再的協商,而不是交由院會處理;換言之,法案只要有爭議就不斷協商,而協商能不能達成共識,悉由王金平一手操控,國民黨擁有多數卻毫無作用。
 另外,《立法院職權行使法》第七十條第三項雖也規定,「議案進行協商時,由秘書長派員支援,全程錄影、錄音、記錄、併同協商結論,刊登公報」,但在實務上卻極少錄影、錄音、記錄,外人既無從得知其過程,也不理解法案為何過關、修正或擱置的理由。這種不透明的密室協商存在利益交換,被外界視為「立法院最黑暗的地方」其來有自。
 尤其是黨團協商經常「偷渡」法案,許多不迫切的議案突然列為優先法案,國民黨為了換取重大法案通過只好被迫接受,去年六月為顏清標喝花酒解套的《會計法》修正案即為典型例子。黨團協商已成立法院亂之源、惡之首,更使合議制變質為院長制,如果不能進行改造,議事怠惰將永遠無法改善。(系列社論三)

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